李强治：反垄断监管不是阻止头部企业扩张而是防止野蛮生长

2020年新冠疫情以来，世界经济数字化转型不断被催化，中国经济面对疫情考验和外部环境的不确定性。

截至2020年底，我国价值超10亿美元的数字平台企业达197家，比2015年新增了133家，平均以每年新增超26家的速度快速扩张。

2020年我国平台经济一直保持快速发展势头，但移动互联网快速发展的流量红利越发见顶，平台经济的马太效应渐显，行业龙头呈“垄断”趋势，新创企业和中小企业的上升空间逐渐被挤压。超级平台垄断行为屡禁不止，如腾讯为排挤竞争对手，在微信平台对飞书、抖音等实施“封禁”行为，引发多方热议。同时，与全球强化平台监管的趋势同步，这一年我国对平台经济的监管政策发生重要转变，强化反垄断和防止资本无序扩张成为2021年甚至未来一段时期的重点工作。

目前，资本和技术联姻的超级网络平台垄断与竞争并存，如何规制超级平台实施“封禁”等垄断行为？在反垄断热中该思考什么？未来的平台经济生态该走向哪里？新京报贝壳财经对话中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部主任李强治，他表示，反垄断监管，并不是阻止头部企业的扩张，而是防止超级平台的野蛮生长，监管行为本身是市场的构成要素，有效的监管可以促进市场的健康发展。

平台经济逆势上涨，监管介入防范无序扩张

“中国平台经济发展态势良好，包括我们说的平台企业的数量，整个行业的发展增速，包括规模，都是快速增长的势头。”李强治表示，“从去年疫情以来，线下的经济活动在加速向线下转移，包括我们说今天的平台已经不是传统的平台，包括我们说很多技术的引入，大数据、人工智能引入，加速了资源汇集的效应，推动平台经济呈现逆势上涨的态势。”

整个平台经济发展的势头还是非常不错的，但从2016、2017年开始，其实整个中国的头部五大平台和美国的头部五大平台之间的企业之间的市值规模差异呈现非常大的趋势，2019年中国TOP5占美国的45%，2020年的时候下降到26%，下降了接近20个百分点，所以就中美头部企业市值规模差距来讲，呈扩大趋势。

李强治表示，中美的差距扩大的趋势，正好说明了行业急需监管的介入，而不是说监管不需要介入，“简单的事实逻辑来看，我们很难说差距扩大的原因是今天监管导致的，这个反垄断的监管对行业的影响，特别是平台经济的影响，作用是弱于市场因素本身的。我们反垄断是反的行为，而不是地位本身，这个形成了发展关系的错位。”

李强治同时提到，差距扩大趋势并不是监管本身导致的，趋势根本来说还是市场的因素。“从我国来看，最主要的还是因为中国的企业国际竞争力、创新力方面存在着短板。另外，现在差距扩大的趋势反而得出一个结论，我们企业为什么不创新，为什么横向扩张，用我们的话说，我们中央定调叫反垄断和防止资本无序扩张，很长时间我们的关注点一直在反垄断。换句话说其实就是有一点内卷了，如果监管在这个时点上不去强介入，其实整个行业的资源，还是处于一个无序配置的阶段，无序配置的现象。”

监管新时代反垄断问题案例治理速度加快

李强治提到，全球一百多起反垄断的案件，没有一个是电子商务领域二选一的案子，中国的很多的判罚，可能是对国际的反垄断执法都有很重要的参考的意义。

谈到中国反垄断执法推进速度之快，李强治透露，这与我国整体反垄断风向有关，另外一个原因则是，跟中国的垄断问题的显性程度和恶劣程度有很大关系。

以二选一为例，“我说中国的反垄断第一案创造了历史，是因为二选一在国际市场几乎不存在，像中国这种平台对第三方商家进行二选一的行为我们在国外基本查不到。开发者进行强制性的捆绑要求，我发现国外的平台都不会产生这个事情。”李强治表示，这种行为在国外违法性质，甚至于在商业生态里面，商业道德的角度来说，是整个商业生态里面，商业精神里面不能接受的现象。

李强治表示，“近期我们国家的反垄断方向指向了二选一，大数据杀熟，平台封禁，这种行为在国外不常见，这是中国无序竞争的重点的领域，我们需要利用反垄断的监管的力量进行纠偏，但是要不要上来就拆分，我们就要去把企业打死，可能也是一个要辩证看的问题。”

“未来的立法和执法的方向还是数据的问题，算法的问题要引入，现在中国还没有到这个阶段，但是这些问题需要中国的监管力量介入之后才可以改善”，李强治表示，数据的问题，中国才刚刚开始引入，特别是《反垄断法》框架下怎么探讨还不是很多，中国政府立法的问题肯定要引入了，但是引入什么，引入到什么程度，是亟待研究的问题。

无论企业大小只要涉嫌反垄断都会被纳入监管

李强治表示，很多企业并不是所谓的我们想象的行业龙头大企业，都会被纳入到反垄断监管，从阿里二选一案到食派士案。

从对外卖平台的调查，再到很多并购案件的处罚，李强治表示，不管是大企业还是小企业，只要涉嫌违反反垄断行为都会被纳入到监管，“从这一轮的全球的趋势看，包括国外出了很多的法规，诉讼的方向，其实我们也看到一个很明显的趋势，比较多是针对头部的大企业进行重点的监管，但不排除小企业。”

针对超大型平台的监管思路问题，李强治表示，很多国家引进了“守门人”理念，“什么叫守门人，总体来说就是要设一个门槛，无论是月活用户还是市值规模，这是一个门槛，把企业都划进来，成为守门人平台，对市场有持续影响和强大的市场力量的企业，是一些企业跟消费者接触关键的渠道，成为关键的中介的作用，它可能会影响到整个生态和市场内的资源的配置，有决定配置的力量”。因而我们要避免头部平台企业挤压其他经营者生存空间，防止其采用“封禁”“二选一”等垄断手段获取暴利，遏制其他经营者的发展。

“依照守门人的思路，我提出一个概念，即超越反垄断，反垄断工具不是不用，是现在我们要引入新的工具，我们认为反垄断工具已经不够了，甚至失灵、失效了。”李强治表示，我们去监管超大平台的时候，发现了我们面临着监管工具失灵的现象，即使是大家普遍认定的超大平台，像腾讯、Facebook、亚马逊这样的企业，在认定它们垄断地位的时候，还是面临着非常大的挑战，守门人概念，给我们提供了新思路。

今天超大平台在某部分市场的垄断地位，很多时候我们认为是不言自明或者不用论证的结果，但是在现有的法律框架下我们还是要论证，李强治称，“最根本的原因还是给出相关市场的界定范围和给出数据的难度非常大，你用什么指标，什么样的测算方法，非常难统一，为什么提出整个思路是守门人，超越反垄断，我们不去谈相关市场界定，支配地位认定，这些流程统统不用了，我们直接设置一个门槛，把企业纳入进来，只要认定你的守门人地位就可以了。”